مرحله نخست : بررسي گستره فقره شهري و شناسايي محله هاي فقيرنشين (سکونتگاه هاي
غيررسمي) شهر گرگان
1-1- ماهيت فقر شهري
سکونتگاه هاي غير رسمي نتيجه حاکميت بد، سياست هاي ناموفق، چارچوب هاي قانوني و نظارتي نامناسب و تمايلات سياسي نادرست است و نمي توان تنها دليل اصلي به وجود آمدن آن را کمبود منابع مالي دانست.
جنايت، خشنونت و فقدان امنيت عمومي، از مهم ترين دغدغه هاي تهيدستان شهري است. اين افراد براي ادامه حيات، به درآمد روزانه خود وابسته اند. در مقايسه با خانوار هاي روستايي، اين خانوارها هزينه هاي بيشتري را براي زندگي متحمل مي شوند، درحاليکه در مورد اکثر شاخص هاي بهداشت و سلامتي، يا با مناطق روستايي در يک سطح هستند و يا در سطوح پايين تري نسبت به آنها قرار گرفته اند.
1-1-1- فقر شهري
فقر عاملي است که افراد را از تصميم گيري آزاد در زندگي و ساماندهي مناسب آن محروم مي سازد. محدود بودن فرصت هاي کسب درآمد براي افراد فقير و نداشتن پشتوانه هاي اقتصادي، آنها را در مقايسه با ساير افراد جامعه بسيار آسيب پذير ساخته است.
فقر چهره خود را به شکل هاي مختلف از جمله گرسنگي، فقدان بهداشت و سلامت، بي سوادي، تبعيض نژادي و تبعيد، طرد شدن از جامعه، تنزل شخصيت اجتماعي و غيره نمايان مي سازد. بر اين اساس، فقر پديده اي چند بعدي است که مضمون آن در دوران هاي متفاوت، يکسان است. عوارض و پيامدهاي فقر در هر مکاني و از هر ديدگاهي (اجتماعي، فرهنگي، اقتصادي، سياسي)، ويژگي هاي خاص خود را داراست. از آن جايي که تعريف فقر، نتيجه مقايسه وضعيت معاش افراد فقير و افراد مرفه است، مفهوم آن نسبي است. يکي از جنبه هاي مهم اين موضوع، ويژگي پويايي فقر است، به اين معني که مظاهر فقر با گذشت زمان تغيير
مي کند و ممکن است افراد در دوره هاي زماني مختلف، براساس معيارهاي متفاوتي فقير شمرده شوند و بالعکس.
اولين و شايد مهم ترين ويژگي فقر شهري اين است که تعريف آن به ميزان درآمد نقدي لازم براي زنده ماندن بستگي دارد. به اين معنا که براي تهيه خوراک و پوشاک، سوخت، آب آشاميدني و ساير تسهيلات رفاهي، چه ميزان هزينه اي بايد پرداخت شود.
وضعيت فقر در جوامع شهري، به خصوص شهرهاي بزرگ، با روستاها کاملاً متفاوت است. با توجه به آمار موجود در مورد وضعيت بهداشت، آموزش، سطح درآمد و همچنين ميزان متوسط دسترسي به فضاهاي آموزشي، تسهيلات پزشکي، آب سالم و شبکه فاضلاب به نظر مي رسد که جمعيت شهري در مقايسه با افرادي که در روستاها زندگي مي کنند، وضعيت مناسب تري دارند و بيشتر مورد توجه و رسيدگي قرار مي گيرند. اما بايد بر اين نکته تاکيد نمود که اين اعداد و ارقام که به صورت ميانگين جامعه بيان مي شوند بسيار گمراه کننده بوده و قابل استناد نيستند. نرخ مرگ و مير کودکان در مناطق فقير نشين بسيار بالاتر از مناطق نسبتاً مرفه تر است. بررسي ها و مطالعات حاکي از آن است که گروه هاي کم درآمد و فقير در شهرهاي بزرگ، از لحاظ ميزان مرگ و مير و بيماري، در مقايسه با مناطق روستايي وضعيت مشابهي دارند و حتي دربرخي موارد نسبت بالاتري را شامل مي شوند.
دليل اين مسئله اين است که سکونتگاهاي غير رسمي با تراکم جمعيتي بالا، عدم دسترسي به آب آشاميدني سالم و سيستم مناسب دفع فاضلاب، بستر مناسبي براي شيوع انواع بيماري هستند.
در کشورهاي در حال توسعه، افراد فقير و کم در آمد روستايي مي توانند غذاي خود را توليد کنند.
سوخت هاي فسيلي در اغلب موارد وجود دارد و افراد مي توانند واحدهاي مسکوني خود را با مصالح محلي بسازند اما اين وضعيت به مفهوم مناسب بودن شرايط زندگي نيست. منبع آب و سوخت هاي فسيلي گاهي در فاصله دوري قرار گرفته اند، آب آشاميدني، سالم نيست و در چنين وضعيتي همواره اتفاقات غير قابل
پيش بيني و نامعلوم روي مي دهد. امکانات و تسهيلات بهداشتي و آموزشي اغلب در فاصله هاي بسيار دور قرار دارند و کيفيت خدمات ارائه شده توسط آنها معمولاً پايين و نامناسب است.
زندگي افراد فقير در مناطق روستايي همانند مناطق شهري سخت و طاقت فرسا است، اما نوع مشکلات در اين دو جامعه متفاوت است و روش مواجه شدن با هر يک بايستي براساس شرايط ويژه آنها باشد.
در کشورهاي در حال توسعه، از جمله ايران، برنامه هاي احداث مسکن در سطح وسيع و گسترده به بخش خصوصي واگذار شده است. در نتيجه مستاجران تبديل به مالکاني در حاشيه شهرها شده اند که امکان تامين خدمات و منابع را براي خود ندارند. اين فرآيند ساخت و ساز بدون برنامه باعث ايجاد و گسترش
سکونتگاه هاي غير رسمي شده است.
گروه هايي از فقيرترين مردم، در آمريکاي لاتين و آسيا و حتي در شهرهاي آفريقايي در مجموعه اي از آپارتمان هاي اجاره اي، در شرايط اسفناک و رقت انگيزي ساکن هستند. عده اي ديگر، مستاجريني هستند که حتي در نامناسب ترين واحدهاي مسکوني، به طور مشترک زندگي مي کنند که احتمالاً اين گروه از افراد بي بضاعت در آمارهاي رسمي ثبت نمي شوند. آن ها ” قربانيان پنهان فقر شهري ” هستند که نيازهايشان حتي ديده هم نمي شود و بنابراين در برنامه هاي توسعه و سياست گذاري ها، مطلقاً مورد توجه قرار
نمي گيرند. (مطالعات انجام شده در بافت فرسوده شهر تهران به ويژه در محلات تاريخي شهر، اين پديده را در مورد اين شهر تصديق مي کند.)
در دنياي امروز، نابرابري اجتماعي به يک نماد برجسته جامعه شهري تبديل شده تا جايي که در يک ناحيه کوچک شهري در تانزانيا، درآمد مرفه ترين خانوارها 109 برابر فقيرترين خانوارهاست. در چنين وضعيتي فقر در معناي نسبي آن کاملا توسط تهيدستان و افراد کم درآمد شهري تجربه مي شود. اگر
تفاوت هاي اجتماعي درون شهري به درستي مورد بررسي قرار نگيرد، درک مناسب و صحيح از فقر شهري غير ممکن است
شناخت کامل و دقيق فقر شهري و عوارض و پيامدهاي خاص آن و استفاده از آنها در تدوين
“استراتژي هاي کاهش فقر” (PRSP)1 کاملا مهم و ضروري است.
1-1-1-1-امنيت و تهيدستان شهري
يکي از اصلي ترين نکات مرتبط با فقر شهري، تامين امنيت افراد فقير است. مطالعات ميداني صورت گرفته در دهه 90 نشان مي دهد که مهم ترين دغدغه اقشار فقير جامعه، کاهش سطح خشونت و ايجاد امکان دسترسي به آب سالم بوده است.
در بسياري از مطالعات انجام گرفته در اين زمينه، افراد عدم برخورداري از امنيت و سلامت، گرسنگي، بيکاري و عدم امکان دسترسي به آب سالم را از مهم ترين دغدغه ها و مسائل خود اعلام کرده اند. اما متاسفانه اين موضوع از طرف دولت هاي ملي و سازمان هاي حمايت کننده چندان مورد توجه قرار نگرفته است.
در اکثر موارد خطراتي که جامعه فقير شهري را تهديد مي کند با مخاطرات ساکنين فقير در روستاها متفاوت است.
جدايي گزيني هاي اجتماعي، جنايت و خشونت از جمله مشکلات در حال افزايش مناطق شهري است که قشر فقير جامعه بيشتر در معرض آنها قرار دارند. ضمن اينکه ميزان و نوع آسيب هاي وارد شده به مردان، زنان و کودکان در بسياري از موارد، متفاوت است. صدمات و آسيب هاي جسمي و شغلي ناشي از فعاليت در صنايع خرد و غير رسمي، به طور خاص گروه جنسي مردان را تحت تاثير قرار مي دهد.
در حالي که زنان اغلب قربانيان دزدي و تجاوز بوده و به همراه کودکان از حوادث خانوادگي، آلودگي هوا و خطرات ناشي از آلودگي فاضلاب، رنج مي برند. بسياري از زنان فقير (که اغلب شوهران موقتي، آنها را ترک کرده اند) مجبور به روسپيگري خواهند شد و فرزندان آنها در نهايت تبديل به بچه هاي خياباني مي شوند. همچنين اقشار فقير به طور ناعادلانه اي قرباني استفاده از مواد مخدر و الکل هستند.
شيوع بيماري AIDS/HIV در مناطق فقرنشين بيشتر است همچنين خطر آتش سوزي، زلزله، سيل و زمين لغزش اصولاً مربوط به شهرها است و به طور ويژه اثرات ويران کننده اي در نواحي فقير نشين دارد. (گاهي اوقات آتش سوزي به طور کامل يک سکونتگاه را نابود ساخته است. براي مثال سواحل Marconi در کيپ تاون آفريقاي جنوبي در سال 1996)
عدم امکان دسترسي به خدمات امدادي و وضعيت بد ساخت و ساز در اين مناطق به همراه شرايط بسيار نامناسب کالبدي، حوادث طبيعي را در اين نواحي، تبديل به يک فاجعه مسلم مي نمايد.
ساخت و ساز بدون برنامه در مکان هاي نامناسب و خطر آفرين، احداث ساختمان در زمين هاي پست دلتاي رودخانه ها، يا در زمين هاي داراي شيب تند بدون زهکشي آب و ديوارهاي حائل، فاجعه هايي هستند که آسيب هاي ناشي از حوادث طبيعي و غير مترقبه را به ميزان قابل توجهي افزايش مي دهند.
شيوه ها و تعاريف جديد به کار گرفته شده براي اندازه گيري فقر، به اندازه اي که بتوانند اطلاعات صحيحي در مورد ابعاد و ماهيت فقر شهري ارائه کنند، توسعه نيافته اند و در نتيجه مورد توجه دقيق قرار نگرفتن مسائل مربوط به فقر، سياست و استراتژي هاي به کار گرفته شده براي حل آن، غالباً موفقيت آميز نبوده اند.
1-1-1-2- روش هاي شناخت فقر و فقراي شهري :
کوشش براي اندازه گيري فقر به منظور تهيه استراتژي هاي کاهش آن، منجر به برآورد تعداد افراد فقير شهرنشين مي شود يکي از دلايل عدم دقيق بودن آمارهاي مربوط به فقراي شهري اين است که معمولاً اطلاعات افراد بي خانمان و ساکنين سکونتگاه هاي غير رسمي و پانسيون هاي ارزان قيمت در آمارها ثبت
نمي شود.
دليل ديگر اين است که ارقام مربوط به درآمد يا خدمات ارائه شده اغلب به طور ميانگين سرانه براي کل مناطق جمعيتي محاسبه مي شود و همه نواحي شهري اعم از فقير و پردرآمد را شامل مي شود.
تفاوت بين افراد فقير و ثروتمند حتي در شهرک هاي کوچک نيز بسيار زياد است و اين پديده شهري باعث مي شود داده هاي جمع آوري شده براي آناليز پديده فقر ناکارآمد و غيرقابل اتکاء باشد. (اين روش آماري در ايران نيز صادق است و مرکز آمار، هزينه- درآمدهاي خانوارها را به تفکيک ميانگين مناطق شهري، روستايي و کل در زمينه هاي مختلف ارائه مي دهد)
شيوه اندازه گيري فقر و چگونگي تعريف خط فقر و نحوه استفاده از آن شايد مهم ترين فاکتور در سنجش فقر باشد. يک خط فقر ساده پولي نظير ” يک دلار در روز ” به طور اتوماتيک علاوه بر اين که تعداد فقيران شهري را برآورد مي کند، نشان دهنده شدت فقر نيز است. چون افراد تهيدست براساس اقتصاد نقدي، معيشت مي کنند و هزينه هاي (پولي) بسيار بالاتري نسبت به فقيران روستايي دارند. گاهي اوقات خط فقر با توجه به هزينه حداقل سبد غذايي خانوار يا هزينه حداقل کالري مصرفي تعريف مي شود. اگر چه اين تعاريف نسبت به تعريف “يک دلار در روز” مناسب تر و قابل قبول تر هستند اما اين تعاريف نيز شامل هزينه هاي اقلام غير خوراکي و خدمات ضروري (مانند حمل و نقل و انرژي) مناطق شهري نمي شوند و تعاريف پيچيده تر “اقلام غيرخوراکي” را نيز در برمي گيرند. بدين منظور به طور کلي بين 30 تا 80 درصد حداقل هزينه سبد غذايي به مقدار مورد نظر اضافه مي شود. اين شيوه تعديل براساس داده هاي تجربي محدود حاصل شده و نشان دهنده هزينه هاي واقعي زندگي در شهرهاي بزرگ (که در آنها
هزينه هاي حمل ونقل و مسکن بسيار بالاتر است) نيست. در حقيقت خط فقر را مي توان آن چنان در سطح پائين قرار داد که حتي خانوارهايي که کارتن خواب بوده و در پياده روها زندگي مي کنند، به عنوان افراد فقير شناسايي نشوند. اين موارد نمونه اي از آمارهايي است که نشان مي دهد تنها بين 1 تا 15 درصد جمعيت شهري فقير شمرده مي شوند، درحالي که داده هاي دقيق تر در مورد وضعيت مسکن و کمبود زيرساخت ها و دسترسي به خدمات نشان مي دهد که حدود يک سوم تا نيمي از جمعيت ساکن در کشورهاي در حال توسعه در فقر به سر مي برند. در بعضي از دولت ها که ميزان رسمي فقر شهري پائين است، نرخ مرگ و مير اطفال و کودکان 10 تا 20 برابر مقداري است که انتظار مي رود در شرايط پائين بودن سطح فقر اتفاق بيفتد و اين نتايج نشان مي دهد که به تعاريف رسمي فقر که از طرف دولت ها اعلام مي شود اطمينان چنداني نيست.
براي جامع نمودن تعريف فقر، برخي از موارد مطالعاتي “استراتژي کاهش فقر” (PRSP) شاخص هايي همچون برخورداري از بهداشت، آموزش، آب سالم و ساير نيازهاي ضروري را دخالت مي دهند. دراين موارد فاصله دسترسي به خدمات درحالي به عنوان يک شاخص ارزيابي، مورد استفاده قرار مي گيرد که فواصل شهري معمولا” کوتاه هستند. بنابراين نتايج احتمالا” سطح پائين تري از فقر را نشان مي دهد. چرا که همجواري، معيار مناسبي براي ارزيابي نيست. يک خانواده فقير در يک منطقه شهري ممکن است به يک منبع آب سالم نزديک باشد اما امکان بهره گيري از آن را نداشته باشد. همچنين يک ناحيه سکونتگاهي غيررسمي ممکن است در جوار يک بيمارستان بسيار خوب قرار گرفته باشد، اما اين امر به مفهوم ارائه خدمات از طرف اين بيمارستان به ساکنين اين سکونتگاه غيررسمي نيست.
ساير جنبه هاي فقر به طور گسترده اي با فقر شهري مرتبط است. براي مثال خط فقر، درآمد حاصل از
دارايي هاي اوليه، امنيت تملک، قواعد مربوط به حقوق سياسي و شهروندي را در نظر نمي گيرد.
نواقصي که در بالا ذکر شد منجر به تخمين فقر شهري به صورت سيستماتيک مي شود که اين مسئله در ارتباط با شهرهاي بزرگ تر بسيار خاص تر است. نتيجه بحث اين که، شيوه ها و تعاريف ارائه شده جهت سنجش فقر به آن اندازه تکميل نشده است که اطلاعات صحيحي در مورد ابعاد و ماهيت فقر شهري ارائه دهد. به دليل مضمون پيچيده و تفاوت هاي بسيار زياد درون و برون شهري امکان بهبود کيفيت زندگي بدون داشتن دانش عميق تر از شرايط فقر شهري ممکن نيست.
اگر چه براي درک بهتر ماهيت موضوع به ارزيابي هاي ميداني بيشتر و آناليزهاي دقيق تر نياز است اما مشارکت بيشتر از طرف نهادهاي مدني نظير NGO ها و CBO ها و ساير مؤسسات (که در زمينه فقر شهر به صورت فعالانه کار مي کنند) لازم است.
1-1-2- آينده نگري نسبت به پديده فقر شهري :
گزارش سال 1999 توسعه جهاني حاکي از آن است که تا سال 2000 تعداد افراد فقير تقريبا” به 500 ميليون نفر مي رسد. بررسي هاي جديد در زمينه وضعيت دسترسي به آب سالم و برخورداري از بهداشت نشان مي دهد که 850 ميليون نفر و حدود 40 درصد جمعيت شهري دنيا از کمبود اين امکانات رنج
مي برند.
UN-HABITAT برآورد مي کند که حدود 43 درصد جمعيت شهري کشورهاي در حال توسعه در سکونتگاه هاي غيررسمي زندگي کنند. اين آمار در کشورهاي کمتر توسعه يافته 78 درصد و در کل صحراي آفريقا 72 درصد خواهد بود. تعريف UN-HABITAT از سکونتگاه هاي غيررسمي شامل ساکنيني است که فاقد يکي از 5 شاخص دسترسي به آب سالم، بهداشت، مسکن بادوام، فضاي زندگي با حداکثر تراکم 2 نفر در اتاق و برخورداري ازحق مالکيت (پايدار) باشند. تا کنون UN-HABITAT از چهار شاخص استفاده نموده چون که اطلاعات کافي در مورد حق مالکيت وجود نداشته است.
افراد فقير به عنوان درصدي از کل جمعيت شهرنشين در حال افزايش هستند و اين مسئله را مي توان با بررسي فاکتورهاي اقتصاد کلان مانند تورم اقتصادي در بسياري از کشورها “بحران آسيا” و اثرات اصلاحات ساختاري اقتصادي تشريح نمود.
به نظر مي رسد درنتيجه توسعه اقتصادي با حاکميت بهتر و انجام سياست هايي به نفع اقشار تهيدست، تعداد افراد فقير شهري در ساير کشورها به جز کشورهاي بسيار فقير وکشورهاي کمتر شهري شده، کاهش يابد. در حالي که احتمالا” تعداد کل آنها افزايش يابد که دليل آن افزايش جمعيت در نقاط شهري است. از طرف ديگر نيز ممکن است جمعيت فقير روستايي از لحاظ تعداد کاهش يابد ولي اين امر به منزله کاهش نسبت تعداد افراد فقير روستايي نيست.
1-2- بررسي فقر شهري در محدوده شهر گرگان به تفکيک محلات
الف) روش انجام کار :
در اين مرحله باتوجه به مباحث مرتبط با فقر شهري، اين پديده در سطح شهر گرگان به تفکيک ويژگي ها و شاخص هاي اجتماعي، اقتصادي وکالبدي شهر بررسي شده است.
در اين بررسي که شامل شناخت وضع موجود است، ويژگي هاي کالبدي و زيرساخت هاي اقتصادي، اجتماعي وفرهنگي شهر باتوجه به معيارهايي که نشان دهنده سطح برخورداري و عدم برخورداري است به صورت مجزا وجامع تحليل شده است. در مرحله بعد، هريک از شاخص هاي بررسي شده (که شامل
زيربخش هاي مختلف است) با تأکيد بر سکونتگاه هاي غيررسمي و معيارهاي تشخيص يک محدوده به عنوان يک بافت غيررسمي، تجزيه و تحليل شده و در راستاي اهداف طرح با ارزيابي معيارها ونتايج به دست آمده، گونه شناسي سکونتگاه هاي غيررسمي شهر گرگان انجام شده است. روش شناسايي سکونتگاه هاي غيررسمي شهر گرگان بر پايه ارزيابي معيارهاي تشخيص، وزن دهي آنها وبراساس روش تحليل سلسله مراتبي بوده است. واحد قياس معيارها (سطح مطالعاتي) محلات شهر است که جهت بررسي ومقايسه بين آنها در برخي موارد از معيار و ميانگين هاي برخورداري فرادست، شهر گرگان، در برخي موارد از معيار فرادست استاني يا کشوري استفاده شده است.
معيارهاي اصلي و شاخص در تشخيص سکونتگاه هاي غيررسمي در رابطه با تعريف فقر شهري عبارتند از :
ويژگي هاي فضاهاي کالبدي و سکونتي
ويژگي هاي جمعيتي برحسب خانوار (بعد خانوار، تعداد خانوار در واحد مسکوني و…)
ويژگي هاي اقتصادي- اجتماعي وتحليل آنها
ويژگي هاي فرهنگي وتحليل آنها
ويژگي هاي زيست محيطي وتحليل آنها از جمله سوانح طبيعي (قرارداشتن درمعرض سيل و زلزله)
در بررسي اکثر معيارها از آمار قابل دسترسي سال 1385 مرکز آمار ايران استفاده شده است. در بخش ويژگي هاي کالبدي باتوجه به فقدان اطلاعات مورد نياز در آمار سال 1385 و همچنين غيرقابل اتکا بودن اطلاعات طرح هاي فرادست (جامع و تفصيلي) به علت قديمي بودن اطلاعات، تعدادي از شاخص هاي مهم مورد بررسي قرار نگرفته است. همچنين ارزيابي شاخص هاي مربوط به ميزان برخورداري ساکنين از فضاهاي خدماتي، با استفاده از برداشت هاي ميداني مشاور در سال 1387 انجام شده است.
در مرحله شناخت و بررسي گستره فقر وشناسايي محله هاي فقيرنشين در سطح شهر گرگان، مطالعات مرحله اول در سطح 52 محله شهر عنوان پايه و مبناي سنجش و تشخيص انجام شده است.